Distribuição de royalties do setor petrolífero apresenta falhas e oportunidades

TCU analisou os atuais critérios de distribuição e concluiu que a regulamentação desatualizada é uma das causas da concentração desigual entre estados e municípios

RESUMO

- Tribunal encontrou fragilidades nos critérios de distribuição dos royalties causados pela regulamentação desatualizada
- Royalties e participações especiais têm sido distribuídos de acordo com critérios estabelecidos na década de 1980 e em proporções que remontam à época da abertura do mercado, em 1997
- TCU decidiu encaminhar análises para órgãos governamentais, Congresso e Supremo Tribunal Federal para enriquecer as discussões na busca por uma solução e avaliar a necessidade de reformular a legislação
 
O Tribunal de Contas da União (TCU) analisou, na sessão plenária desta quarta-feira (6/11), o processo que trata sobre os critérios de distribuição de royalties e participações especiais associados à produção de petróleo e gás natural (TC 005.361/2023-0). Os ministros decidiram encaminhar as análises apresentadas no relatório a órgãos governamentais, ao Congresso Nacional e ao Supremo Tribunal Federal (STF) para que possam reforçar um debate sobre possível alteração na atual legislação a respeito da distribuição dos recursos do setor petrolífero.

O relator do processo, ministro Jorge Oliveira, em seu voto, concordou que a atualização da legislação que regulamenta a distribuição de royalties e participações especiais aos estados e municípios é necessária, porém, não pode ser considerada a única alternativa viável para a resolução do problema.

“Naturalmente, o Ministério de Minas e Energia poderá, a seu exclusivo juízo de conveniência e oportunidade, adotar tal medida, inclusive para propor outros critérios de distribuição, que considere mais adequados, dadas as mudanças observadas na produção desde a edição da Lei 12.734/2012”, ressaltou o ministro.
O relator reforçou que, como a questão já se encontra no Supremo Tribunal Federal, no Núcleo de Solução Consensual de Conflitos (NUSOL/STF), não cabe ao TCU decidir a melhor forma de resolver a questão.

“Ao considerar que a matéria se encontra sob exame do Supremo Tribunal Federal e, ainda, diante do escopo específico de um trabalho de auditoria operacional e sem olvidar os limites constitucionais e legais das competências do TCU, é forçoso apontar falhas, oportunidades de aprimoramento e soluções técnicas possíveis, mas não nos é dado escolher a alternativa jurídica ou regulatória para alcançar as finalidades públicas relacionadas”, explicou o ministro Jorge Oliveira.

Fragilidades causadas pela legislação antiquada
A legislação obsoleta causa, entre outras situações, os dois apontamentos indicados na auditoria, como fragilidades do processo de distribuição dos royalties e participações especiais aos estados e municípios: concentração de recursos em poucos entes da federação sem um critério técnico adequado e insegurança jurídica no processo de partilha dos recursos obtidos na exploração petrolífera.

A concentração desigual, segundo o relatório apresentado, é o resultado da utilização de critérios “obsoletos e desconexos dos impactos das atividades petrolíferas”, principalmente as linhas geográficas, criadas na década de 1980, que são até hoje utilizadas como base para definir quais municípios e estados recebem os royalties. Esses parâmetros resultam de um cenário de produção do setor completamente diferente do atual.

O próprio órgão responsável pela criação das linhas, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), afirma que a modernização dos dados geográficos precisa ser definida com a utilização de cartografia de maior detalhe, uso de técnicas de geoprocessamento e compatibilizada com imagens orbitais de alta resolução hoje disponíveis. Desta forma, resultaria em desenhos completamente diferentes daqueles criados décadas atrás, o que implicaria sensíveis alterações na distribuição dos royalties entre os estados e municípios.

A primeira lei que regulamentou a distribuição de recursos da atividade petrolífera no país é de 1953 (Lei 2.004/1953). De lá para cá, foram feitas cinco alterações na legislação. Até 1985, por exemplo, todos os recursos oriundos da exploração do petróleo em área marítima (offshores) eram destinados exclusivamente à União. A partir de 1985, com a Lei 7.453/1985, estados e municípios passaram a receber os recursos produzidos pela exploração em território marítimo. A última importante alteração legislativa efetiva relacionada à distribuição dos recursos em questão se deu em 1997 (Lei 9.478/1997), época da abertura do setor.

De forma geral, desde a descoberta do pré-sal, em 2006, as alterações legais promovidas não chegaram a gerar efeitos práticos. Desta maneira, os royalties e participações especiais têm sido distribuídos de acordo com critérios estabelecidos ainda na década de 1980 e em proporções que remontam à época da abertura do mercado, em 1997.

A complexidade e multiplicidade dos parâmetros vigentes, baseados em um cenário produtivo desatualizado, não dão legitimidade aos estados e municípios que hoje são beneficiados pela partilha dos recursos. E essa situação, segundo conclusão do trabalho de auditoria, tem causado crescente disputa jurídica que não se fundamenta em discussões claras entre órgãos técnicos e o poder judiciário, criando elevados custos de transação e perda de recursos financeiros dos beneficiários para escritórios de advocacia, em decorrência de grandes contratos de representação jurídica. Além disso, ainda impactam as atividades de órgãos e instituições da Administração Pública, como Agência Nacional de Petróleo e Gás Natural (ANP), IBGE e Advocacia-Geral da União (AGU).

A unidade técnica do TCU responsável pela fiscalização foi a Unidade de Auditoria Especializada em Petróleo, Gás Natural e Mineração (AudPetróleo), que integra a Secretaria de Controle Externo de Energia e Comunicações (SecexEnergia). O relator é o ministro Jorge Oliveira.